Administracja publiczna gromadzi na nasz temat sporo informacji. Aż prosi się, by te bazy danych wykorzystać po to, by dowiedzieć się które polityki naszego państwa działają, a które nie lub działają o wiele słabiej, szczególnie w niektórych grupach demograficznych. Instytut Badań Strukturalnych (IBS) postanowił przyjrzeć się kwestii skuteczności wspierania młodych ludzi w ich debiucie czy powrocie na rynek pracy.
Fot. verkeorg; źr. flickr.com; lic. CC-BY-SA 2.0
W IV kwartale 2019 roku stopa bezrobocia młodych spadła poniżej 10% – po raz pierwszy w historii Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności, czyli od 1992 roku. Był to fakt o tyle doniosły, że jeszcze 2,5 roku wcześniej wskaźnik ten przekraczał 15%, w 2015 roku – 20%, a od IV kwartału 1999 roku do II kwartału 2006 roku wynosił stale ponad 30%, ze szczytową wartością 46,5% w I kwartale 2003 roku.
W III kwartale 2020 roku stopa bezrobocia młodych wyniosła 12,5%, a w kolejnym kwartale – 12,8%. Ciągle więc współczynnik ten bliższy jest wartości minimalnej (7,9%) z końcówki 2019 roku, niż maksymalnym sprzed niemal dwóch dekad. Mimo to bezrobocie młodych jest zjawiskiem, które niepokoi społeczeństwa i zmusza polityków do sięgania po instrumenty, które ułatwiają debiut lub powrót młodych ludzi na rynek pracy.
Tych narzędzi w Polsce powstało całkiem sporo, ale tradycyjne metody raportowania przez urzędy pracy nie pozwalają jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie o to, które instrumenty są najlepsze, a które najgorsze w aktywizowaniu zawodowym. Przyczyny tego stanu rzeczy są dwie.
Po pierwsze, publiczne instytucje rynku pracy standardowo zdają się skupiać na krótkoterminowej analizie skutków działania aktywnych polityk rynku pracy (natychmiastowych lub co najwyżej półrocznych).
Po drugie, prosta statystyka dotycząca np. liczby osób, które przeszły szkolenia i po pół roku nie widnieją już w rejestrze urzędu pracy, nie mówi nam zbyt wiele. Bo przecież szkolenia mogą być lepiej pasować jednej z płci (prowadząc do zdobycia pracy w zawodach np. zdominowanych przez mężczyzn). Albo ich organizacja może być częściej domeną urzędów pracy w dużych miastach, w odróżnieniu od innych form aktywizacji. Specyfika takich szkoleń może też lepiej pasować do możliwości i zainteresowania np. osób z wyższym wykształceniem. Inaczej mówiąc – proste porównywanie efektywności poszczególnych instrumentów wymaga odpowiedniej korekty wyników tak, by można było mówić o zestawianiu efektów wspierania zbliżonych demograficznie grup.
Najlepsze: bony szkoleniowe i prace interwencyjne!
Brak solidnych analiz, które mogłyby dostarczyć odpowiedzi na pytanie o faktyczną skuteczność różnych form instrumentów służących aktywizacji zawodowej, skłonił czwórkę badaczy z Instytutu Badań Strukturalnych (Karol Madoń, Iga Magda, Marta Palczyńska i Mateusz Smoter) do uzupełnienia tej luki. Pozyskawszy z resortu pracy stosowne bazy danych ekonomiści zastosowali odpowiednie instrumenty statystyczne (odfiltrowanie różnic w strukturze demograficznej odbiorców oferty aktywizacyjnej), by rzucić nieco światła na to zagadnienie. Ich ocena objęła lata 2015 i 2016, przy czym skutki stosowania poszczególnych narzędzi obserwowane co 30 dni przez trzy lata. Na tapet trafiło sześć instrumentów: staż, bon stażowy, szkolenie, bon szkoleniowy, prace interwencyjne oraz roboty publiczne. Pod uwagę brano wyłącznie działania aktywizacyjne, które trwały co najmniej jeden dzień. Jeśli dana osoba otrzymała więcej niż jedną formę wsparcia (zdecydowana mniejszość przypadków), to pod uwagę brano wyłącznie pierwszy rodzaj działania. W puli obserwowanych zarejestrowanych bezrobotnych w wieku 18-29 lat znalazło się prawie 320 tys. osób. Za sukces zastosowania danej formy wsparcia uznany został brak beneficjenta w rejestrze osób bezrobotnych i nieotrzymywanie kolejnej formy wsparcia.
Wyniki można streścić następująco:
- Roboty publiczne okazały się najmniej efektywną interwencją spośród wszystkich poddanych ewaluacji. Ich efekt jest zawsze gorszy niż efekt innych polityk, do których są porównywane – i to dla każdej analizowanej podgrupy demograficznej (kobiety, mężczyźni, mieszkańcy miast i wsi itd.). W 18 miesiącu od zakończenia programu wsparcia roboty miały o 10-15 pkt. proc. niższą efektywność niż wszelkie inne instrumenty. Różnica była najbardziej widoczna w przypadku grup najmniej uprzywilejowanych, ze szczególnym wskazaniem na wykształcenie nie wyższe niż średnie i miejsce zamieszkania cechujące się wysokim bezrobociem.
- Drugą najmniej skuteczną formułą pomocy był staż, który przegrywał z każdą formą wsparcia z wyjątkiem robót publicznych – jakkolwiek z upływającym czasem różnica pomiędzy stażem i skuteczniejszymi formami wsparcia było wyraźnie coraz mniejsza.
- Bon szkoleniowy natomiast w porównaniu z każdym innym instrumentem okazywał się skuteczniejszy – i to w każdym momencie od 30 dnia do trzeciego roku po skorzystaniu z możliwości, jakie dawał. Dla wyodrębnionej grupy kobiet nieco lepsze rezultaty osiągały jednak prace interwencyjne.
- Z upływem czasu różnice efektywności pomiędzy instrumentami malały niemal do zera – z wyjątkiem robót publicznych, które nawet po tak długim czasie charakteryzowały się efektywnością niższą o ok. 5 pkt. proc.
- Bony stażowe umożliwiające osobie bezrobotnej znalezienie miejsca pracy, w którym zorganizowany zostanie staż, okazały się bardziej efektywne niż standardowe programy stażowe, w których to PUP kieruje osoby bezrobotne do organizatorów stażu. Ta różnica występowała we wszystkich analizowanych podgrupach demograficznych.
- Różnica efektów standardowego szkolenia oferowanego przez PUP i szkolenia finansowanego bonami była natomiast bardzo mała i statystycznie nieistotna.
- Szkolenia (zarówno standardowe, jak i finansowane za pomocą bonów) były bardziej efektywne niż wszystkie pozostałe interwencje wśród mężczyzn, ale nie wśród kobiet. Dla kobiet szkolenie było wyraźnie bardziej efektywne wyłącznie w porównaniu do robót publicznych. Ta różnica może wyjaśniać, dlaczego wśród uczestników szkoleń było mało kobiet.
- Nie występowały istotne różnice w lukach efektywności pomiędzy obszarami wiejskimi i miejskimi ani pomiędzy miejscowościami w niewielkiej i dużej odległości od miasta powiatowego.
Co warto zmienić, a co dalej badać?
Badacze skierowali do administracji następujące rekomendacje:
„Po pierwsze, twierdzimy, że PUP powinien częściej przyznawać bony stażowe bezrobotnym, którzy w normalnych warunkach zdecydowaliby się na zwykły staż, zwłaszcza że koszt tych form jest porównywalny.
Po drugie, sądzimy, że roboty publiczne nie spełniają swojej funkcji. Nie zapewniają młodym bezrobotnym poprawy perspektyw na znalezienie zatrudnienia po zakończeniu wsparcia, a w szczególności rozczarowują w przypadku młodych bezrobotnych w najgorszej sytuacji. Zbyt często roboty publiczne okazują się sposobem na wypełnienie braków w zatrudnieniu w administracji publicznej, która ze względu na ograniczenia budżetowe nie jest w stanie zaoferować uczestnikom robót publicznych zatrudnienia po zakończeniu ALMP (ale korzysta z pomocy pracowników oddelegowanych przez PUP). Dlatego uczestnicy robót publicznych powinni otrzymywać inne formy wsparcia.
Po trzecie, PUP powinny lepiej uwzględnić potrzeby kobiet w ofercie szkoleń i bonów szkoleniowych.”
Zaapelowali też do decydentów o częstsze wykorzystywanie dostępnych danych dla pogłębionej analizy aktywnych polityk rynku pracy. Wskazując obszary wymagające dalszych badań:
„Po pierwsze, należałoby się przyjrzeć, w jaki sposób kwestia docierania z ofertą ALMP (active labour market policies – aktywnych polityk rynku pracy, przyp. red.) do różnych grup potrzebujących wpływa na efektywność wsparcia.
Po drugie, biorąc pod uwagę duże regionalne zróżnicowanie sytuacji na lokalnych rynkach pracy, należałoby zbadać, jakie rodzaje interwencji są najbardziej skuteczne na danym rynku – wliczając w to rynki, których struktura jest bliska do monopsonu (czyli takich, gdzie jest niewielka liczba pracodawców – przyp. red.).
Po trzecie, wciąż nie wiemy, skąd się biorą różnice między kobietami a mężczyznami: zarówno te dotyczące liczby osób danej płci biorących udział w interwencjach, jak i efektywności ALMP.
Po czwarte, warto zwrócić uwagę, w jaki sposób projektowanie i implementacja polityk wpływa na ich potencjalny sukces. W końcu, poza porównaniem efektywności poszczególnych form wsparcia, definiowanej jako podjęcie zatrudnienia po zakończeniu wsparcia, należałoby się przyjrzeć jakości tego zatrudnienia, np. wynagrodzeniom czy stabilności zatrudnienia.”.
Skoro mamy dane i możemy zmierzyć skuteczność instrumentów ułatwiających powrót bezrobotnych do pracy – byłoby grzechem z tej okazji nie skorzystać.
Łukasz Komuda, lukasz.komuda@fise.org.pl
PS Kompletny raport Instytutu Badań Strukturalnych p.t. „Co działa i dla kogo – ewaluacja aktywnych polityk rynku pracy skierowanych do osób młodych w Polsce” znaleźć można tutaj.
