PORTAL PROWADZI
Kamil Fejfer i Łukasz Komuda
Ostatnia aktualizacja: 26.02.2016
INSTYTUCJE RYNKU PRACY|PRAWO|STATYSTYKA|
PIP do reformy

Iwona Hickiewicz, ustępująca szefowa PIP, nowy szef Roman Giedrojć i wiceminister pracy Stanisław Szwed. Źr. PIP

5 lutego 2016 roku stanowisko szefa Państwowej Inspekcji Pracy objął Roman Giedrojć. Ten fakt splata się ze zmianami, jakie już wprowadzono lub niebawem mają być wprowadzone w tej instytucji. Najbardziej kontrowersyjną z nich jest koncepcja zamiany umów cywilnoprawnych na umowę o pracę wymuszana na pracodawcy decyzją inspektora pracy. Jakie to przyniesie konsekwencje i czego jeszcze możemy się spodziewać w PIP?

Zacznijmy od sprawy podstawowej: budżetu instytucji. Wynosił on w 2015 roku ok. 296,5 mln zł, co przy kadrach liczących ok. 2751 osób (z czego 1572 na stanowiskach inspektorskich) i przeznaczaniu większości zabudżetowanych środków na wynagrodzenia dawało średni poziom wynagrodzenia rzędu 5200 zł brutto – wyższy niż w całej gospodarce, co w przypadku przeprowadzających kontrole inspektorów oznacza pensję na poziomie ok. 3 tys. zł na rękę.

Warto podkreślić, że płace w PIP, tak jak w całej administracji, stanęły w miejscu 8 lat temu, co oznacza, że wartość nabywcza pensji jest dziś na poziomie z 2004 roku. Nie należy się więc dziwić opowieściom inspektorów, którzy kontrolując wiele średnich i dużych firm mają świadomość, że często każda zatrudniona tam osoba z portierem i sekretarką na recepcji włącznie zarabia więcej od nich, ludzi z wyższym wykształceniem (najczęściej prawniczym). Aby nieco złagodzić ten problem, Inspekcja zabiegała – jak z resztą co roku – o istotne zwiększenie swojego budżetu. W poprawce do ustawy budżetowej, która trafiła właśnie do Senatu, pierwotnie powiększono budżet PIP o 21,3 mln zł, jednak w toku prac podwyżkę tę obcięto o przeszło 1/3 do 13,3 mln zł, czyli do 4,4% całej wartości budżetu. Następnie do poprawki ustosunkuje się Senat, a w końcu Sejm będzie zatwierdzał pomysły Senatu.

Nie wiadomo więc co zostanie z planów średnio 8-procentowej podwyżki wynagrodzeń zatrudnionych w Inspekcji oraz stworzenia dodatkowych 30 etatów dla inspektorów. Można mieć chociaż nadzieję, że z pierwotnego planu przygotowanego jeszcze przez kierownictwo PIP pod rządami Iwony Hickiewicz (która dymisję złożyła 22 stycznia tego roku) pozostanie choć pomysł, by inspektorzy mieli służbowe telefony komórkowe. Bo w 2016 roku inspektorzy pracy muszą umawiać się na rozmowy z kontrolowanymi firmami na określone godziny, gdy są akurat w biurze i mogą rozmawiać z telefonu stacjonarnego (albo używać prywatnych telefonów). Warto nadmienić tu, że skarżą się oni także na ograniczony dostęp do samochodów służbowych – widok inspektora jadącego na kontrolę tramwajem to raczej norma niż wyjątek.

Kontrola z zaskoczenia
W sektorze administracyjnym walka o zwiększenie budżetu dla kierowanej przez siebie instytucji należy do obowiązków szefów, którzy uważają, że środki im powierzone są niewystarczające – a takie zdanie miała Główna Inspektor i pod wieloma względami trudno jej nie przyznać racji (np. biorąc pod uwagę, że statystycznie polska firma ma kontrolę inspektora pracy raz na ok. 20 lat). Czteroprocentowy wzrost budżetu Inspekcji trudno więc uznać za spektakularny sukces, tym bardziej, że następuje po tylu latach braku jakichkolwiek podwyżek pracowników instytucji.

Ale Hickiewicz swój trzyipółletni – dość bezbarwny – okres urzędowania zamknęła pierwszą naprawdę ważną inicjatywą: rozpoczęła bowiem starania o zniesienie obowiązku zapowiadania kontroli u pracodawców. Obowiązek ten nie został PIP narzucony. W 2009 roku Główny Inspektor Pracy Tadeusz Jan Zając wyraził przekonanie, że uchwalona 5 lat wcześniej Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wymaga tego typu samoograniczenia PIP. W ten sposób polska inspekcja pracy stała się bodaj jedyną taką formacją w Europie, która musi z tygodniowym wyprzedzeniem zapowiadać pojawienie się swoich inspektorów. Nie jest to może najdoskonalsza analogia, ale wyobraźmy sobie, że polska drogówka rezygnuje z używania alkomatów z zaskoczenia, tylko umawia się z kierowcami na kontrolę zawartości alkoholu we krwi z kilkudniowym wyprzedzeniem…

Z takim punktem widzenia nie chce zgodzić się Dorota Wolicka, wiceprezeska Związku Przedsiębiorców i Pracodawców. W rozmowie z Polskim Radiem (zamieszczonej także na portalu rozgłośni) stwierdziła, że powiadamianie o kontroli miało wielki wpływ na jej skuteczność. Zwracała przy tym uwagę, że 60% kontroli jest przeprowadzana w podmiotach, które zatrudniają do 9 osób. Prognozowała, że w tym roku w związku ze zmianą wysokości minimalnej płacy liczba kontroli się zwiększy, a ucierpią na tym najmniejsze firmy. Choć oczywiście zawsze biurokracja jest większym obciążeniem dla mniejszych podmiotów, które nie mają całych działów zajmujących się dokumentacją i pilnowaniem zarówno przestrzegania wszelkich wymogów w zakresie prawa pracy, co i zmian, jakie mają miejsce dość często w polskim prawie (często ma to na głowie właściciel firmy). Niemniej trudno nie dostrzec w słowach ekspertki lobbującej na korzyść małych firm demagogii. Na podstawie danych GUS wiadomo, że w Polsce w 2014 roku działało 1826,3 tys. mikrofirm, 62,0 tys. małych przedsiębiorstw (zatrudnienie 10–49 osób), 14,5 tys. średnich (50–249) oraz 3,3 tys. dużych (250+). Struktura przeprowadzonych w tym samym roku 90,1 tys. kontroli PIP wyglądała natomiast następująco: w mikrofirmach odbyło się 51,4 tys. kontroli, w małych – 25,9 tys., w średnich – 9,5 tys., a w dużych – 3,4 tys.

Struktura kontroli PIP w podziale na wielkość kontrolowanych firm i ich branże

Źródło: Sprawozdanie z działalności Państwowej Inspekcji Pracy w 2014 roku

Przy założeniu stałej liczby kontroli i podmiotów gospodarczych oraz tego, że inspektorzy pracy nie wracają do danego podmiotu póki nie sprawdzą wszystkich pozostałych, można obliczyć, że w mikrofirmach kontrola zdarza się średnio raz na 35,5 roku, w małych przedsiębiorstwach – raz na 2,4 roku, w średnich – raz na 1,5 roku, a w dużych – co roku. Nawet zupełnie nierealistyczne 10-krotne zwiększenie liczby kontroli w najmniejszych firmach nie zmieniłoby faktu, że inspektorzy odwiedzają je najrzadziej w porównaniu do większych przedsiębiorstw. Ponieważ zdecydowana większość małych firm nie ma szans przetrwać ćwierćwiecza, można więc śmiało powiedzieć, że gros z nich w czasie swego istnienia ani razu nie zetknie się z inspektorem pracy. Jeśli kogoś miałby narzekać na nadaktywność PIP, to raczej największe  podmioty. Ta strategia jest jednak zrozumiała: jedno nieuczciwe duże przedsiębiorstwo może skrzywdzić na raz tysiące ludzi.

Co do stwierdzenia, że powiadamianie o kontroli nie ma wpływu na jej skuteczność, to pozostaje zaapelować do antybiurokratycznego ducha pani Wolickiej. Rezygnacja z informowania firmy oznacza zarówno mniej dokumentów (nie trzeba słać poleconych), jak i wydatków, a ludzie w PIP będą mieli więcej czasu na kontrole i ich analizy.

Minimalna na zlecenie
Państwowa Inspekcja Pracy powinna być jednym z najważniejszych narzędzi eliminowania patologii z naszego rynku pracy. Jedną z nich jest nadużywanie umów cywilnoprawnych przez pracodawców, a przy okazji – skoro nie obowiązuje w przypadku takich umów wymóg płacy minimalnej– śrubowanie wynagrodzeń pracowników w dół.

Obecny rząd chciałby przynajmniej częściowo ten problem rozwiązać i proponuje wprowadzenie 12 złotowej stawki godzinowej przy zatrudnieniu na umowę zlecenie – warto przypomnieć, że poprzedni minister pracy, Władysław Kosiniak-Kamysz, proponował stawkę 10 zł/h, w zasadzie równającą koszt zatrudnienia na umowę o pracę z wynagrodzeniem minimalnym z zatrudnieniem na umowę zlecenie (przy założeniu, że ta ostatnia jest oskładkowana, co ma miejsce od 1 stycznia tego roku).

W sytuacji wprowadzenia takiej stawki minimalnej problemem stałoby się ewidencjonowanie realnej liczby godzin pracy. Obowiązkiem ich rejestracji obarczono w projekcie ustawy o zmianie ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy zleceniodawców – a jeśli ze względu na miejsce realizacji zlecenia jest to niemożliwe, to wykonawca ma pisemnie zgłaszać zleceniodawcy liczbę godzin poświęconych na realizację zlecenia. Inspektorzy pracy mieliby kontrolować spełnienie tych obowiązków oraz faktycznej wypłaty na rzecz zleceniobiorców minimalnej gwarantowanej prawem stawki godzinowej wynagrodzenia za taką pracę. Pomysł jest krytykowany w prasie ze względu na ryzyko zleceniodawców, którzy mogliby ponosić dodatkowe koszty ze względu na nieuczciwość zleceniobiorców zgłaszających nadmierną liczbę godzin. Wzbudza on także wątpliwości w zakresie konieczności wynagradzania stawką godzinową zleceniobiorców pracujących za wynagrodzeniem akordowym – niezależnie od poziomu efektywności wykonawcy, według nowych przepisów miałaby mu przysługiwać stała stawka godzinowego wynagrodzenia, co przeczy naturze wynagrodzenia akordowego.

Rzadziej przy tej okazji zwraca się uwagę na to, że nawet zatrudnieni na umowę o pracę często skarżą się na to, że pracując w podstawowym systemie czasu pracy ponad 8 godzin nie otrzymują dodatkowego wynagrodzenia. Płatne nadgodziny to w przypadku wielu polskich zakładów pracy raczej wyjątek niż reguła, choć przecież statystyki Eurostatu pokazują, że Polacy są jednym z najbardziej zapracowanych narodów Europy. Podobne nadużycia zdarzają się w przypadku zleceniobiorców (umowy zlecenia) wynagradzanych za godziny, w których przypadku zleceniodawcy niezgodnie z prawdą ewidencjonują czas wykonywania przez nich czynności lub w ogóle odmawiają jego ewidencjonowania – problem ten sygnalizują np. pracownicy ochrony. Być może więc w niektórych przypadkach proponowane w rządowym projekcie nałożenie na zleceniodawców obowiązku ewidencjonowania godzin przepracowanych przez zleceniobiorców, które z kolei podlegało będzie kontroli inspekcji pracy, będzie skutecznym rozwiązaniem eliminującym te patologie. Tu jednak znów pojawia się problem – bo w jaki sposób miałaby być prowadzona ewidencja godzin pracy zleceniobiorców wynagradzanych ryczałtowo albo akordowo?

 

Bezzębna inspekcja?

Państwowa Inspekcja Pracy – tak jak każde inne ciało kontrolne – może realnie strzec porządku, jeśli nieprzestrzegającego go podmioty będą miały świadomość nieuchronności ujawnienia tego faktu przez kontrolę oraz jeśli jednocześnie konsekwencje takiego przyłapania będą dostatecznie poważne.

Niestety, żadne z powyższych założeń nie jest spełnione. Popatrzmy na kwestię nieuchronności kary za łamanie prawa pracy. Dwa tysiące inspektorów nie ma szans realnie przypilnować przestrzegania reguł gry w 1,9 mln przedsiębiorstw działających w naszym kraju. Łatwo policzyć, że jeden inspektor powinien mieć na oku ok. tysiąca firm, a jedna kontrola przypada na 21 podmiotów gospodarczych. Inaczej mówiąc: cała zbiorowość firm kontrolowana byłaby co 21 lat, gdyby nie ulegała zmianie i gdyby kontrole nie wchodziły ponownie do tych samych przedsiębiorstw.*

Mało tego, inspektorów krępuje szereg formalnych ograniczeń. Każdy z nich ma wyznaczoną liczbę kontroli planowych oraz kontroli będących reakcją na skargi pracowników. Kontrola planowa ma wyznaczony temat, a inspektor działa w takim reżimie czasowym, że nawet, gdyby chciał, to nie za bardzo może wykroczyć poza przewidziany obszar kontroli. Jeśli skarg wpłynie więcej niż do tej pory (w ostatnich latach spływało ich ponad 40 tys. rocznie), to inspektorzy mogą nadwyżkę wrzucać do kolejki, kontrolować „po łebkach” lub – jak się można tylko domyślać – dociekliwiej szukać w nich dyskwalifikujących braków merytorycznych.

Brak czasu i liczba dodatkowych formalności (raportowanie) sprawiają, że inspektorzy skupiają się na sprawdzeniu dokumentów – to minimum, jakiego się od nich wymaga. Na zwyczajne rozejrzenie się po firmie i rozmowę z kadrą zwyczajnie brakuje czasu. Jest jeszcze jeden kluczowy aspekt: sprawa złożona i wymagająca od inspekcji dużego nakładu pracy (co często ma miejsce u dużego pracodawcy) w sprawozdaniach, z których rozliczany jest inspektor, ma taką samą wagę co prosta, nie wymagająca większego wysiłku. To nie zachęca do drążenia tematu, do faktycznego oczyszczania rynku pracy z nieuczciwych pracodawców. Anonimowo inspektorzy pracy przyznają, że czasem, widząc wiele różnych nadużyć u danego pracodawcy decydują się na „czepianie się” go w wybranej, łatwej do wykazania sprawie – najczęściej dotyczącej BHP, gdzie niedopełnienie obowiązków jest relatywnie najtrudniejsze do zakwestionowania.

Ten czas działa natomiast na korzyść nieuczciwych przedsiębiorców. Dla przykładu, jeśli zamiast umowy o pracę zastosują oni umowę cywilnoprawną, to jakiekolwiek kroki prawne zleceniobiorca (jak i inspektor pracy) mogą w praktyce przedsięwziąć w okresie do trzech lat od daty wymagalności roszczenia pracownika, z uwagi na 3-letni okres przedawnienia roszczeń ze stosunku pracy. Dla mikrofirm, kontrolowanych relatywnie najrzadziej (raz na 36 lat), ryzyko złapania na łamaniu prawa jest więc relatywnie niskie, a skala potencjalnych roszczeń – ograniczona.

Jeszcze gorzej jest w przypadku surowości sankcji, jakich doświadczają pracodawcy złapani na łamaniu prawa. W 2014 roku kontrole PIP ujawniły łącznie 91,8 tys. wykroczeń przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową, w związku z tym inspektorzy złożyli 3,3 tys. wniosków o ukaranie do sądów pracy i na sprawców zostało nałożonych 19,5 tys. mandatów karnych. Dodatkowo w przypadku 16,9 tys. winowajców zastosowano tzw. środki oddziaływania wychowawczego (pouczenia, nagany). W przypadku pozostałych 57% wykroczeń odstąpiono nawet od tej najłagodniejszej formy perswazji.

Z resztą, nawet ci nieliczni, którzy musieli zapłacić w gotówce za swoje nadużycia, nie wykosztowali się specjalnie. Maksymalna grzywna, jaką może nałożyć inspektor pracy, to 2 tys. zł, a w przypadku recydywy: 5 tys. zł. W przypadku powzięcia podejrzenia o dopuszczeniu się przez pracodawcę któregoś z wykroczeń wskazanych w Dziale 13 Kodeksu pracy, inspektor pracy może wystąpić z wnioskiem o ukaranie do właściwego sądu rejonowego – ale nawet wtedy maksymalny wymiar kary to 30 tys. zł. Mało tego, w 2014 roku średnia wartość mandatu wystawionego pracodawcy przez inspektora wynosiła 1187 zł, podczas gdy grzywny orzeczone przez sąd – 2121 zł. Nie brakuje głosów inspektów pracy, którzy narzekają na to, że czasem przy odkryciu szeregu poważnych nadużyć wolą dać 1 tys. lub 2 tys. zł mandatu niż oddawać sprawę do sądu – kosztuje to ich wiele pracy, a sędziowie bywają dość często nad wyraz litościwi wobec pracodawców, co skutkuje nierzadko grzywnami poniżej 2 tys. zł nawet w przypadku notorycznych recydywistów.

Reasumując, małych przedsiębiorców do łamania Kodeksu pracy może zachęcać mała szansa złapania, zaś dużych – mikroskopijne w relacji do ich przychodów czy zysków kary.

Dodatkowo: w przypadku kontroli PIP mamy też do czynienia z aspektem etycznym postępowania. Gdy inspektor wchodzi do firmy, która funkcjonuje w regionie o bardzo wysokim bezrobociu i widać na pierwszy rzut oka, że balansuje na krawędzi bankructwa, to nawet niewielka kara o wymiarze finansowym może mieć opłakane skutki i zamiast pomocy pracownikom interwencja urzędnika państwowego skończy się likwidacją miejsc pracy. Częściej zdarza się inna sytuacja: pracodawca jest lokalnie jedynym, który może zatrudnić danego pracownika i łatwo przewidzieć, że interwencja w sprawie tego ostatniego skończy się prawdopodobnie jego zwolnieniem, gdyż łatwo go zastąpić inną osobą bez pracy. W takich przypadkach inspektorzy nierzadko rezygnują nawet z tych skromnych środków nacisku na pracodawcę, jakimi dysponują.

 

Inspektor zdecyduje
Dużo bardziej radykalne rozwiązanie opracowano do walki z patologią wykorzystywania umów cywilnoprawnych tam, gdzie praca spełnia znamiona kodeksowe i powinna być realizowana w ramach umowy o pracę. Z kontroli PIP wynika, że dotyczy to 15% umów cywilnoprawnych – choć na marginesie warto nadmienić, że z opublikowanego w styczniu 2016 roku badania GUS wynika, że aż 84,3% osób pracujących na umowach cywilnoprawnych deklarowało, że taka forma kontraktu została im narzucona. Rozwiązanie, o którym dotychczas przedstawiciele rządu wypowiadali się wyłącznie w mediach (projekt nowelizacji w tym zakresie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie został jeszcze przedstawiony), polega na przyznaniu inspektorowi pracy uprawnienia do wydania decyzji  administracyjnej, mocą której po stwierdzeniu takiej nieprawidłowości inspektor mógłby nakazać pracodawcy  zmianę umowy cywilnoprawnej na umowę o pracę. Ten pomysł, przygotowywany przez Prawo i Sprawiedliwość jeszcze w poprzedniej kadencji Sejmu, niesie za sobą pewne ryzyko prawne.

Jak wygląda aktualny stan prawny? Inspektor, który stwierdzi, że zatrudnienie danego pracownika nosi znamiona stosunku pracy (a więc gdy np. praca jest wykonywana w z góry wyznaczonym  miejscu i we wskazanych przez faktycznego pracodawcę godzinach, w warunkach podporządkowania pracodawcy itd.) ma prawo wszcząć sprawę w sądzie pracy, do czego nie jest wymagana zgoda pracownika, którego dotyczy powództwo wnoszone przez inspektora pracy. – Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o PIP inspektor pracy ma prawo wnoszenia powództw, a za zgodą osoby zainteresowanej – uczestnictwa w postępowaniu przed sądem pracy w sprawach o ustalenie istnienia stosunku pracy. Sąd pracy w wyroku nie nakazuje zmiany formy zatrudnienia, ale orzeka („ustala”), że określony stosunek prawny między dwiema stronami jest stosunkiem pracy i tak należy go traktować – wyjaśnia Monika Kolasińska, radca prawny z Kancelarii Sadkowski i Wspólnicy. W 2014 roku stało się tak w 225 przypadkach dotyczących 375 zleceniodawców. Znacznie częściej inspektorzy sięgali po inne środki: w 1876 przypadkach w wystąpieniu z kontroli formułowali wnioski o przekształcenie umowy cywilnoprawnej w umowę o pracę; w 605 wydano polecenie ustne o konieczności takiego przekształcenia – i jest to często preferowane rozwiązanie przez inspektorów, gdyż procedura jest z punktu widzenia inspektora najprostsza, najszybsza i najmniej zbiurokratyzowana, choć także najmniej efektywna – z uwagi na to, że wnioski czy polecenia nie są poleceniami administracyjnymi, których wykonanie odbywa się w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (w praktyce – jeśli winny pracodawca nie dokona przekształcenia umowy, to naraża się na mandat w przypadku potencjalnej przyszłej kontroli).

Najczęściej występujące rodzaje wniosków w wystąpieniach pokontrolnych inspektorów PIP

Źródło: Sprawozdanie z działalności Państwowej Inspekcji Pracy w 2014 roku

W sytuacji, gdy inspektor kieruje sprawę do sądu, inicjatywa dowodowa w wykazaniu istnienia stosunku pracy leży po stronie pracownika oraz ewentualnie inspektora pracy, a pracodawca stara się w procesie udowodnić, że nie ma podstaw do uznania stosunku prawnego łączącego go z pracownikiem jako spełniającego warunki określone w Kodeksie Pracy. Od rozstrzygnięcia wydziału pracy sądu rejonowego obie strony mogą się odwołać do sądu drugiej instancji (sądu okręgowego). Po rozpoznaniu apelacji, wyrok sądu okręgowego staje się prawomocny, a stronie, która go kwestionuje pozostaje jedynie skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego (o ile w danej sprawie w ogóle przysługuje prawo jej wniesienia).

Apelacje w tego typu sprawach zdarzają się dość często. Jeśli jednak sąd orzeknie, że stosunek zleceniodawca-zleceniobiorca miał charakter stosunku pracy, to nie musi być to jednoznaczne z automatycznym zaspokojeniem roszczeń majątkowych zleceniobiorcy. Zleceniobiorca musi bowiem osobiście wystąpić przeciwko byłemu zleceniobiorcy (faktycznie: pracodawcy) z dodatkowymi roszczeniami wynikającymi z ustalonego stosunku pracy, przy czym może to zrobić jeszcze w ramach procesu o ustalenie istnienia stosunku pracy lub wytaczając odrębne powództwo o zapłatę np. wynagrodzenia, stanowiącego różnicę między wynagrodzeniem minimalnym za pracę a wypłacanym mu wynagrodzeniem w okresie realizacji zlecenia. – W sprawach pracowniczych zazwyczaj strona niezadowolona z wyroku sądu pierwszej instancji składa apelację. Na jej popularność w sprawach z zakresu prawa pracy wpływa też niska opłata sądowa od apelacji, tj. opłata podstawowa w kwocie 30 zł. Jedynie w sprawach, w których wartość przedmiotu sporu przewyższa kwotę 50 tys. zł, pobiera się opłatę stosunkową w wysokości 5% wartości przedmiotu sporu. Wartość przedmiotu sporu jest natomiast uzależniona od wynagrodzenia pracownika i przy umowach na czas określony jest równa sumie wynagrodzenia za pracę za okres sporny, lecz nie więcej niż za rok, a przy umowach na czas nieokreślony – za okres jednego roku – precyzuje Monika Kolasińska.

Gdy wyrok staje się prawomocny, umowa cywilnoprawna ze skutkiem wstecznym zostaje uznana za umowę o pracę.

Czy będzie sprawiedliwiej?
Jak miałoby to działać po reformie? Prawdopodobnie zmieniona ustawa o PIP będzie przewidywała, że inspektor pracy oceniwszy, że stosunek prawny istniejący między pracodawcą i pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy cywilnoprawnej spełnia warunki kodeksowe, wydaje temu pierwszemu nakaz podpisania umowy o pracę (UWAGA: ponieważ szczegółowe przepisy nie zostały ujawnione, niektórych elementów nowego rozwiązania można się jedynie domyślać na podstawie praktyki obowiązującej w podobnych przypadkach i porządkowanej przez zasady wynikające ze stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego).

Od takiego nakazu pracodawca ma prawo się odwołać do okręgowego inspektora pracy (będącego organem drugiej instancji). W razie utrzymania przez ten organ decyzji inspektora pracy ustalającej istnienie stosunku pracy, pracodawca w praktyce musiałby się zastosować się do nakazu. Miałby natomiast prawo do zaskarżenia tej decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA), a w dalszej kolejności – prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. – Nie wiadomo czy nowela ustawy o PIP wprowadzałaby jakieś odrębności w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej wydawanej przez inspektora pracy ustalającej istnienie stosunku pracy. Jeśli nie, to zgodnie z przepisami kpa, o ile decyzji nie zostanie nadany rygor natychmiastowej wykonalności, przed upływem terminu do wniesienia odwołania do organu drugiej instancji decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W razie jednak zaskarżenia decyzji do WSA, po przekazaniu skargi sądowi, ten może wstrzymać jej wykonalność na wniosek strony, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – co raczej nie będzie miało miejsca w przypadku decyzji ustalającej istnienie stosunku pracy. Prawdopodobnie więc na etapie rozpoznawania skargi przez sądy administracyjne, decyzja byłaby już wykonalna, co będzie się wiązało np. z obowiązkiem odprowadzania odpowiednich składek na ubezpieczenia społeczne, przewidzianych wobec zatrudnienia pracowniczego – analizuje radca prawny z Kancelarii Sadkowski i Wspólnicy.

Część specjalistów krytykuje taką zmianę, gdyż zdarza się, że sądy administracyjne wyznaczają bardziej odległe terminy rozpraw niż sądy pracy. Istotniejsze jest jednak to, że te ostatnie mają po prostu doświadczenie w orzekaniu w sytuacji sporu o istnienie stosunku pracy. Prawnicy zwracają uwagę na to, że trudno sobie wyobrazić „legislacyjny bypass”, czyli przepis, który przekierowywałby wyłącznie sprawy dotyczące nakazu zmiany umowy wydanego przez inspektora pracy do rozpatrywania (na etapie skargi) do sądu pracy w miejsce sądu administracyjnego. Czy faktycznie jego skonstruowanie byłoby zupełnie niemożliwe? Obserwując determinację i inwencję rządu przy innych prawnych „nie da się” można dojść do wniosku, że to nie byłaby chyba bariera nie do pokonania…

Pomijając powyższą kwestię, fundamentalna różnica pomiędzy aktualnym stanem prawnym a propozycją polityków partii rządzącej leży natomiast w tym, że po wspomnianej reformie sądowe rozstrzyganie zasadności nakazu zmiany umowy odbywałoby się natychmiast po wprowadzeniu jej w życie (czyli od momentu, gdy decyzja administracyjna ustalająca istnienie stosunku pracy stanie się wykonalna). W takiej sytuacji pracodawcy zapłaciliby za błędy inspektorów pracy (ponosząc większe koszty związane z zatrudnieniem na „wymuszoną” przez kwestionowaną decyzję inspektora pracy umowę o pracę). Z kolei w aktualnym stanie prawnym to pracownicy płacą – tym razem za nieefektywność systemu sprawiedliwości, czekając wiele miesięcy na rozstrzygnięcie w sądach pracy. Ze statystyk przedstawianych przez PIP wiadomo jednak, że w tego rodzaju sprawach sądy pracy najczęściej przyznają rację inspektorom. W 2014 roku swój finał ujrzało 87 spraw rozpoczętych w tym samym roku i dotyczących 140 osób, z czego pozytywne dla zatrudnionych rozstrzygnięcie miało miejsce w 86% przypadków spraw (91% osób): w 61 sprawach (113 osób) sąd pracy orzekł, że relacja miała charakter stosunku pracy, w 13 (13 osób) doszło do ugody w sądzie, a w jednym (1 osoba) – do ugody pozasądowej.

Polecenia ustne wydawane przez inspektorów PIP skontrolowanym pracodawcom – rodzaje spraw

Źródło: Sprawozdanie z działalności Państwowej Inspekcji Pracy w 2014 roku

Mniej papierów
Nowy główny inspektor pracy Roman Giedrojć – były zastępca GIP, a ostatnio szef oddziału PIP w Słupsku – popiera zniesienie obowiązku uprzedzania o kontroli pracodawcy. Nie komentując pomysłu administracyjnego trybu zmiany umowy, sygnalizuje inną potrzebę Inspekcji: ograniczenia papierologii. „W swoim życiu przeprowadziłem ok. 20 tys. kontroli u pracodawców i wiem, jak to wygląda. Zależy mi na tym, by zmniejszyć obciążenia biurokratyczne, bo powodują, że tylko 30% pracy inspektora to kontrole, a pozostałe 70% to załatwianie obowiązków administracyjnych” – komentował sytuację inspektorów na łamach dziennika „Rzeczpospolita”.

Na pewno częściowe zniesienie tych obowiązków byłoby zbawienne zarówno dla samych pracowników Inspekcji, jak i dla skuteczności tej instytucji: pozwoliłoby na zwiększenie liczby kontroli oraz na ich pogłębienie – co jest nawet bardziej pożądane, gdyż w papierach wielu nieuczciwych pracodawców przeważnie wszystko ma w porządku. Giedrojć chciałby, aby wszystkie (lub choć średnie i duże firmy) były w Polsce badane pod kątem przestrzegania kodeksu pracy raz na 5 lat, w trybie cyklicznym – i to zdaje się być dobrym pomysłem, szczególnie, gdyby oznaczało nie tylko częstsze kontrole tam, gdzie było ich dotąd mało, ale także rzadsze kontrole w podmiotach, które mimo braku poważnych uchybień audytowane są dużo częściej niż raz na pięć lat – na co uskarżają się z pośrednictwem organizacji pracodawców. Pamiętajmy przy tym, że dalej miałyby być realizowane kontrole wynikające ze zgłoszeń np. pracowników. Biorąc pod uwagę zasoby Inspekcji –postulat ten wydaje się zupełnie nierealny.

Większa wykrywalność łamania prawa pracy to jednak za mało. Reformy wymaga także surowość sankcji, jakich doświadczają nieuczciwi pracodawcy. Nie chodzi nawet o śmiesznie niskie mandaty czy kary orzekane przez sądy pracy. Chodzi o brak związku wysokości takiej kwoty z wielkością firmy. Czy to jest firemka zatrudniająca trzech ludzi, czy koncern, zakres kar pozostaje taki sam, co może być przytłaczające dla najmniejszych podmiotów, a jednocześnie niezauważalne dla dużych.

Najwyższy wymiar grzywny, jaką może orzec sąd pracy za największe bezprawie w zakresie realizacji przepisów kodeksu pracy, to 30 tys. zł. A to przecież kwota, którą pracodawca ledwie kilkunastu ludzi może oszczędzić na łamaniu zasad w ciągu miesiąca. Obecny system jest więc zachętą do nieuczciwości, który rzetelnych właścicieli firm i menedżerów zmusza do konkurowania z tymi, którzy za nic mają etykę i prawo. To trzeba zmienić.

Kamil Fejfer,
Łukasz Komuda,

Przygotowanie i opracowanie niniejszego tekstu zostało sfinansowane przez Fundację Towarzystwa Dziennikarskiego „Fundusz Mediów”

* Trudno porównywać liczbę inspektorów pracy w różnych krajach, bo kontrola reguł gry na rynku pracy jest organizowana na wiele sposobów. W Niemczech inspektoraty pracy (Gewerbeaufsicht) zatrudniają 3,6 tys. ludzi, a publiczno-prywatne stowarzyszenia (Berufsgenossenshaften), mające kompetencje kontrolne – 1,9 tys. Warto zwrócić także uwagę, że Gewerbeaufsicht ma charakter landowy – wielkość instytucji, jej strategia, zadania i budżet zależą od władz landów (i między poszczególnymi landami występują tu spore różnice). Za to Berufsgenossenshaften ma z kolei charakter branżowy.
We Francji odpowiednikiem naszych inspektorów są agenci Generalnej Dyrekcji Pracy, jednego z ciał Ministerstwa Pracy. Jest ich jednak tylko 2100, a część spraw łamania praw pracy podlega albo indywidualnym roszczeniom pracowników, albo zgłaszaniu do innych ciał kontrolnych.
W Wielkiej Brytanii dominuje system indywidualnego dochodzenia swoich praw, przy czym jest on odpowiednio obudowany. Stwierdziwszy łamanie swoich praw pracownik zobowiązany jest najpierw zgłosić tą ocenę pracodawcy. Jeśli to nic nie da, może wykorzystać ACAS (Advisory, Conciliation and Arbitration Service), który doradza kolejne kroki, a także prowadzi mediacje. Uzyskawszy wsparcie ACAS lub innej organizacji, pracownik może wnieść sprawę do sądu pracy (Employment Tribunals). Oczywiście różne służby pilnują różnych aspektów działania firm np. kwestiami BHP zajmuje się HSE (Health and Safety Executive), a dyskryminacją w miejscu pracy – Equality and Human Rights Comission, zaś nad agencjami pracy pieczę sprawuje Employment Agencies Standards Inspectorate – jednak instytucje te do akcji wkraczają najczęściej za sprawą zgłoszenia ze strony pracowników.
Źródło: FISE
KOMENTARZE (0) | DODAJ KOMENTARZ
WARTO PRZECZYTAĆ

Oprac. Łukasz Komuda, źr. GUS

FLEXICURITY | STATYSTYKA | 24.03.2017 „Mamy rynek pracownika” słyszymy każdego dnia z mediów. Niby konsumenci i pracownicy mają swoje lata tłuste, ale większość z nas jakoś tego nie odczuwa. Cóż, polski rynek pracy tylko z pozoru jest w znakomitej kondycji. Fundamentalne problemy pozostają na nim nierozwiązane. Ponieważ zmierzenie się z nimi wymaga polityki obliczonej na wiele kadencji sejmowych i kompleksowe, systemowe działanie … (więcej >)