PORTAL PROWADZI
Grzegorz Stech
Ostatnia aktualizacja: 07.05.2015
BUDOWANIE KOMPETENCJI|GRUPY DEFAWORYZOWANE|NARZĘDZIA RYNKU PRACY|USŁUGI RYNKU PRACY|
Bezrobotnych wystarczy dla wszystkich

Duże zlecanie to element reformy urzędów pracy, wprowadzonej przez wicemin. J. Męcinę. Źr. MPiPS

Czy zlecanie działań aktywizacyjnych osób bezrobotnych do agencji zatrudnienia stanie się w Polsce standardową usługą, jak ma to miejsce w Europie Zachodniej? Czy w realny sposób „odkorkuje” urzędy pracy i przyczyni się do zmniejszenia bezrobocia? Jeszcze za wcześnie na odpowiedź na te pytania – dla większości Wojewódzkich Urzędów Pracy zlecanie to nowość, z którą właśnie zaczęły się mierzyć.

Nowelizacja Ustawy o promocji zatrudnienia z 27 maja 2014 roku powinna dać nową jakość w przywracaniu na rynek pracy osób długotrwale bezrobotnych. Liczą na to zarówno urzędnicy, jak i agencje pracy. Obecne zapisy może nie są doskonałe, ale przynajmniej pozwoliły agencjom przystąpić do konkursów bez obaw, że aktywizacja musi zakończyć się porażką. Pamiętajmy, że pierwsze przymiarki do zlecania usług z PUP do podmiotów zewnętrznych pojawiły się w nowelizacji sprzed 7 lat – jednak tamtych zapisów żaden podmiot nie zdołał wykorzystać ze względu na niekorzystne warunki realizacji (o ówczesnym „małym kontraktowaniu” oraz jego nowej wersji, którą dała nam majowa nowelizacja, podobnie jak i o „dużym kontraktowaniu” – pisaliśmy tutaj).

Jak to jednak bywa przy nowych projektach, także w przypadku nowego instrumentu, jakim jest „duże kontraktowanie” pojawiają się naprzemiennie obawy, hurraoptymizm, ostrożność i wyczekiwanie. Teoretycznie Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS) stworzyło jasne rekomendacje, jak powinny wyglądać warunki konkursowe zlecania aktywizacji bezrobotnych, ale praktyka pokazuje, że programy w poszczególnych województwach były bardzo różne, a akcenty nie zawsze położone zgodnie z duchem reformy. Efekt może być taki, że w niektórych województwach zamierzone wskaźniki skuteczności podjętych działań (odsetek osób objętych kontraktowaniem, które dzięki wsparciu agencji zatrudnienia znalazły i utrzymały zatrudnienie przez pół roku) nie będą osiągnięte, co może zbudować nie oddającą rzeczywistości negatywną opinię o niepublicznych instytucjach rynku pracy. Z drugiej jednak strony do konkursu firmy stawały świadomie, wiedząc, na co się piszą…

Co w województwach piszczy?
Od końca ubiegłego roku w Wojewódzkich Urzędach Pracy (WUP) rozpoczęły się procedury konkursowe zmierzające do wyłonienia operatorów aktywizacji bezrobotnych. Jak wygląda sytuacja na dzień dzisiejszy w poszczególnych województwach? Najważniejsze fakty podzieliliśmy na dwie tabele. W pierwszej znajdują się podstawowe informacje finansowe dotyczące warunków zleceń. W drugiej – dane na temat terminów rozpisania konkursów, podpisania umów, liczby oferentów, zwycięskich operatorów oraz wybrane dodatkowe szczegóły zleceń.

Tabela 1

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MPiPS oraz pozyskanych z WUP

Tabela 2

Źródło: opracowanie własne na podswawie danych MPiPS oraz pozyskanych z WUP

Pierwsze koty za płoty
Niektóre województwa nabrały już pewnego doświadczenia w outsourcingu aktywizacji, realizując projekty pilotażowe. – Nasze doświadczenia z pilotażu „Partnerstwo dla pracy” pokazały, że osoby z III profilu są naprawdę trudne do aktywizacji, więc by był pozytywny efekt, wybraliśmy do aktywizacji mniej więcej połowę osób z II profilu – mówi Tadeusz Zieliński z Wydział Analiz i Statystyki Rynku Pracy Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy – Filia we Wrocławiu. – W pilotażu był trochę „lepszy biznes” z punktu widzenia operatora. Tutaj jego wynik finansowy jest uzależniony głównie od efektu zatrudnieniowego. Operatorzy nie mają instrumentów zmuszenia bezrobotnego do pracy, a gdy ten jej odmawia – nie dostają pieniędzy i być może będą musieli zapłacić karę. Poprzeczka jest ustawiona wysoko tym bardziej, że sam projekt nie tworzy wprost nowych miejsc pracy – wykonawca musi z jednej strony aktywizować ludzi, a z drugiej namówić pracodawców, by tych ludzi zatrudnić. Mimo wszystko jestem optymistą. Głównym zadaniem projektu jest aktywizacja tych ludzi – ktoś się nimi zajmuje, coś robi. Liczę na to, że jakiś procent osób bezrobotnych znajdzie zatrudnienie. Na efekty musimy poczekać jednak dwa lata – komentuje.

W latach 2012–2014 w województwie podkarpackim realizowany był projekt pilotażowy „Partnerstwo dla pracy” finansowany ze środków rezerwy funduszu pracy. Swoim zasięgiem obejmował powiat krośnieński, przeworski i tarnobrzeski. Uczestnikami były osoby długotrwale bezrobotne, osoby niepełnosprawne, kobiety powracające na rynek pracy po urodzeniu dziecka i osoby 50+ – w sumie 984 osoby. – Projekt zakładał aktywizację osób bezrobotnych, a w końcowym jego rezultacie – osiągnięcie wskaźnika skuteczności zatrudnieniowej na poziomie 74% oraz wskaźnika utrzymania w zatrudnieniu przez ponad trzy miesiące na poziomie 71% (pośród tych, którzy zaczęli pracę – przyp.red.). Były to najwyższe wskaźniki jakie wykonawca miał osiągnąć, w skali kraju. Osiągnięto wskaźniki na poziomach 77,33% i 9,46% – informuje Katarzyna Kubis-Ciupińska, starszy inspektor wojewódzki na wieloosobowym stanowisku ds. programów rynku pracy z WUP w Rzeszowie. Nie może dziwić, że ten pierwszy projekt tej skali zlecania realizowany na terenie województwa nie do końca spełnił oczekiwania urzędu – operatorowi nie udało się spełnić drugiego warunku zlecenia (utrzymanie zatrudnienia), dlatego poniósł finansowe konsekwencje w postaci kary.

Kolejnym województwem, które miało już okazję zmierzyć się z wyzwaniem dużego zlecania, była Małopolska. – Od 2012 r. realizujemy ze środków EFS projekt „Express do zatrudnienia –innowacyjny model aktywizacji osób bezrobotnych”, w którym opracowywaliśmy model zlecania działań aktywizacyjnych podmiotom niepublicznym, wzorowany na modelu funkcjonującym w Wielkiej Brytanii. Wiemy, na jakie trudności napotyka operator – mówi Anna Pasternak, kierownik Zespołu Obsługi Instytucji Rynku Pracy z WUP w Krakowie. – Zagrożenie stanowi to, że w Polsce wykształcił się jeszcze rynek podmiotów, które mogą świadczyć tego rodzaju usługi. Firmy nie są przygotowane, by pracować z osobami długotrwale bezrobotnymi. Klasyczna działalność agencji zatrudnienia to obsługa klientów, którzy chcą pracować i szukają pracy, a tutaj dostają do aktywizacji osoby od wielu lat funkcjonujące w PUP, które nie są zaktywizowane nie z powodu nieudolności urzędu, ale ponieważ utraciły motywację, bądź po prostu nie chcą pracować. To duża grupa niezainteresowana podjęciem pracy, ale zarejstrowana w urzędach pracy ze względu na opłacanie składki ubezpieczenia zdrowotnego, a czasem pracująca w szarej strefie. Nie jesteśmy wielkimi optymistami, ponieważ efekty pilotażowego projektu, który dobiega końca, nie są na takim poziomie, jak oczekiwaliśmy. Zakładaliśmy, że co najmniej 350 osób z 1000 aktywizowanych utrzyma pracę przez 6 miesięcy, a ten wskaźnik będzie co najwyżej na poziomie 18–20% – dodaje.

Pilotażowy projekt „Partnerstwo dla pracy” był przeprowadzany na Mazowszu w latach 2013–2014. Doświadczenie wyniesione z tamtego okresu pozwala WUP w Warszawie spokojniej patrzeć na obecne zlecanie aktywizacji. Wcześniej pojawiały się na przykład przypuszczenia, że operator podejdzie do aktywizacji czysto biznesowo, angażując się stuprocentowo w poszczególne etapy jedynie do momentu osiągnięcia zwrotu poniesionych nakładów i zysku, potem zaś „odpuści” sobie projekt. Dziś takich rozterek urząd nie ma. – Agencje zatrudnienia to prywatne firmy, niejednokrotnie o określonej renomie na rynku, obsługujące partnerów biznesowych. Zależy więc im nie tylko na wykonaniu zleconych zadań, ale także na pozytywnym odbiorze ze strony swoich partnerów, rynku, podwykonawców. To inwestycja długofalowa, budowanie renomy, czy pozycji w branży, a nie doraźny zarobek. Tylko traktując poważnie taki projekt operator mógłby liczyć na pozyskanie kolejnych publicznych zleceń – wyjaśnia Natasza Grodzicka, kierownik Zespołu ds. Współpracy Regionalnej w Wydziale Regionalnej Polityki Rynku Pracy mazowieckiego WUP.

Idzie nowe
Dla większości województw zlecanie aktywizacji to pewnego rodzaju poligon doświadczalny, na którym po pierwsze, testują model współpracy z podmiotami komercyjnymi, a po drugie, będą mieć możliwość nauczenia się na własnych błędach. Przede wszystkim chodzi o weryfikację przyjętych eksperymentalnie w pilotażach specyfikacji istotnych warunków zamówienia, „dotarcie” w przyznawaniu punktacji za poszczególne kryteria – szczególnie cenowe. – Dla nas jest to nowość. Nie współpracowaliśmy nigdy na takim poziomie z agencjami, by powiedzieć, czy będzie to miało pozytywny skutek. Jestem umiarkowanym optymistą. Warunki, jakie postawiliśmy w przetargu, są jasne: nie ma tu żadnych niedomówień i wykonawca wie, co powinien spełnić. Czekamy na efekty – mówi Marek Rybski, kierownik Wydziału Rynku Pracy WUP w Toruniu. – Nasz rynek jest bardzo trudny, mamy wysokie bezrobocie i ciekawi jesteśmy, czy dla tych co najmniej 50%, czyli 600 osób bezrobotnych, wykonawca znajdzie zatrudnienie na minimum 14 dni. Boimy się, by nie było zbyt dużej fluktuacji osób bezrobotnych, by ludzie nie rezygnowali, nie zrażali się pierwszymi niepowodzeniami w znalezieniu zatrudnienia. PUP powinny skierować 1200 osób do aktywizacji, ale zdajemy sobie sprawę, że jak te osoby będą rezygnowały, trzeba będzie wysyłać nowych bezrobotnych w to miejsce. Jeśli osoby zrezygnują z programu, mogą być wyrejestrowane z PUP. W naszym województwie postawiliśmy operatorowi twarde warunki: prócz wskaźnika już wspomnianego oczekujemy utrzymania w zatrudnieniu przez co najmniej 90 dni na poziomie min. 40% (taka część osób, która znalazła zatrudnienie ma je utrzymać przez 3 miesiące – przyp.red.), a wszystkie zatrudnione z jego pomocą osoby mają zatrudnione w wymiarze równym lub przekraczającym etat lub na warunkach pozwalających uzyskać w okresie zatrudnienia/umowy średniomiesięcznego wynagrodzenia brutto w wysokości równej lub przekraczającej wynagrodzenie minimalne – wyjaśnia.

– Dla nas to w pewnym sensie działanie pilotażowe, przetestowanie nowego rozwiązania, którego wykorzystanie umożliwiła Ustawa. Chcemy sprawdzić, jak w praktyce wyjdzie współdziałanie z agencją i wiążemy z tym dość duże nadzieje. To nie jest rozległe działanie – patrząc pod kątem terytorialnym, ale od niego będzie zależało, jak będziemy rozwijać tego typu współpracę w przyszłości. Nasz wymóg kluczowy to doprowadzenie do pracy i utrzymanie zatrudnienia bądź działalności gospodarczej przez łącznie 180 dni. Ten wymóg dotyczy wszystkich uczestników projektu – każdy z nich będzie musiał pozostać w zatrudnieniu przez 180 dni. Liczymy jednak na to, że uda się w stosunku do większej liczby osób podnieść porzeczkę, by ta trwałość zatrudnienia była wyższa niż minimalna założona w umowie – mówi Paweł Lulek, kierownik Zespołu ds. Komunikacji, Promocji Urzędu i Współpracy z Partnerami Rynku Pracy WUP w Kielcach.

Operator musi się postarać
W zestawieniu danych z wszystkich województw rzuca się w oczy kilka powtarzających się nazw oferentów. Należy też dodać, że takich déjà vu byłoby znacznie więcej, gdyby pokazać wszystkich rywalizujących w przetargach. – To bardzo trudny rynek, dlatego nie każdy powinien do takich działań przystępować. Trzeba uważnie skalkulować ryzyko i swoje kompetencje. Transze wymagają, by najpierw inwestować w projekt, chociażby tworząc infrastrukturę i zatrudniając ludzi. System wynagrodzeń jest w 80% oparty o wskaźniki efektywności. 20% wynagrodzenia operator otrzymuje wyłącznie za pierwszą część (diagnozę), a kolejne pieniądze pojawiają się razem z efektami – tłumaczy Paweł Banczew z firmy Ingeus, menedżer projektu w Małopolsce.

Agencje przystępujące do przetargów musiały nie tylko wykazać się konkurencyjną ceną usługi (to przeważnie tylko 20% oceny ofert), ale też mieć pomysł na aktywizację. Jak wspomina Małgorzata Broszczak, kierownik Zespołu Pośrednictwa Pracy i usług EURES, Wydział Pośrednictwa Pracy i Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego WUP w Opolu, gdy wchodziła w życie znowelizowana Ustawa, po stronie agencji zatrudnienia można było zauważyć spore zainteresowanie, które opadło, gdy do agencji dotarło, że będą miały do czynienia z II i III profilem bezrobotnych.

Zresztą to nie jedyna bariera – należy pamiętać choćby o tym, że samo wadium przetargowe to średnio kilkaset tysięcy złotych, co z założenia wykluczało niewielkie, niewyspecjalizowane podmioty bez zaplecza finansowego, podobnie jak i większość organizacji pozarządowych parających się aktywizacją zawodową i posiadających status agencji zatrudnienia. Sam proces aktywizacji nie jest także „szybki strzałem” finansowym. – Operatorzy będą się musieli bardzo starać, by wyjść na swoje. Pierwszą transzę dostają na początku, a muszą przecież utrzymać punkty aktywizacji, zatrudnić pracowników, specjalistów. Te koszty „zjedzą” pierwszą transzę, a następne pieniądze pojawią się wraz z konkretnym efektem, czyli podjęciem zatrudnienia – wyjaśnia Tadeusz Zieliński z dolnośląskiego WUP.

Nie jesteśmy konkurencją
Dodatkowo należy pamiętać o tym, że programy są bardzo krótkie. Trwają 18 miesięcy i dotyczą relatywnie niewielkiej liczby osób (dla wszystkich województw nie przekroczy ona 20 tys. osób). Dla porównania – w Europie Zachodniej podobne projekty trwają 3 do 5 lat, a w ubiegłym roku Irlandia wprowadziła podobne rozwiązanie i zleciła aktywizację 30 tys. osób na 350 tys. zarejestrowanych bezrobotnych (dane The Irish National Organisation of Unemployment). Oznacza to, że tam na udział w programie może liczyć co 12 bezrobotny, a w Polsce – co setny.

Nasze pierwsze próby z dużym kontraktowaniem usług z urzędów do agencji zatrudnienia należy więc traktować jako przecieranie ścieżek na przyszłość i budowanie standardów nowego modelu działania służb zatrudnienia. Wczesniej czy później uda się stworzyć odpowiedni wzorzec, niekoniecznie budowany jako kopia modeli zachodnich, ale bardziej jako produkt rodzimy, dostosowany do polskiej specyfiki, uwzględniający podstawowe zagrożenia dla aktywizacji (jak choćby szara strefa).

Na pewno jest to dobry kierunek. – To realna szansa na odciążenie PUP w obszarze aktywizacji osób długotrwale bezrobotnych. Jeżeli wejdziemy z tym działaniem w fazę standardowej usługi, a na razie jeszcze nam do tego daleko, to na pewno będzie to z korzyścią dla osób obsługiwanych w urzędach pracy – zaznacza Natasza Grodzicka. Wystarczy choćby wziąć pod uwagę to, ilu bezrobotnych przypada w projekcie na jednego doradcę: agencje są zobowiązane do tego, by nie było to więcej niż 80 osób, a są województwa, gdzie ten próg udało się znacznie obniżyć. Dla porównania, w przypadku PUP ta liczba waha się od 300 do nawet 1200 (!). – Zlecanie usług aktywizacyjnych jest działaniem wymagającym efektywnej współpracy PUP z wyspecjalizowanymi jednostkami zewnętrznymi. Biorąc pod uwagę wysoki współczynnik obciążenia pracowników zatrudnionych na stanowiskach kluczowych w PUP, wsparcie ze strony kooperantów ma szansę usprawnić działania publicznych służb zatrudnienia, pozwalając na większą indywidualizację niesionej pomocy aktywizacyjnej – wyjaśnia Arkadiusz Piecyk, dyrektor WUP w Kielcach.

Jak zauważa większość urzędników, z którymi prowadzone były rozmowy, agencje zatrudnienia i PUP nie są konkurencją. Dla jednych i dla drugich wystarczy w Polsce bezrobotnych – jak podaje MPiPS w końcu marca 2015 roku było ich 1866 tys…

Grzegorz Stech

 

Pierwsze koty za płoty

Pionierską próbą przetestowania zlecania agencji zatrudnienia większych grup podopiecznych urzędów pracy był program „Nowe Horyzonty – w poszukiwaniu większej skuteczności pośrednictwa pracy”, realizowany w PUP w Gdańsku od końca 2010 do połowy 2012 roku. Pilotaż był po części reakcją na postulaty środowiska pozarządowego oraz m.in. projekt reform funkcjonowania publicznych służb zatrudnienia przygotowany pod egidą Fundacji Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych przez ówczesną prezeskę Fundacji Ilonę Gosk do spółki z Anną Siennicką z FISE i dr – a dziś prof. – Joanną Tyrowicz z Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego.

Do eksperymentu skierowano 900 osób i podzielono je na trzy równoliczne grupy. Pierwszą do zatrudnienia miał doprowadzić urząd pracy, drugą – wyłoniona w przetargu agencja pracy, a trzecia była grupą kontrolną, w stosunku do której porównywane były wyniki PUP i agencji. Wynagrodzenie dla agencji za doprowadzenie do zatrudnienia jednego bezrobotnego określono w zależności od okresu tego zatrudnienia, który podzielono na następujące przedziały i przypisano im stosowne transze płatności. Za zatrudnienie do 121 dni była to kwota ok. 1,3 tys. za bezrobotnego, który na taki okres znalazł zatrudnienie, przy zatrudnieniu od 122 do 242 dni – ok. 2,3 tys. zł, a przy zatrudnieniu powyżej 243 dni – ok. 3 tys. (ostatecznym celem było zatrudnienie w okresie ponad 1 roku). Łącznie agencja mogła więc zarobić ok. 6,6 tys. zł brutto za osobę w przypadku której działania aktywizacyjne przyniosły pełen sukces. Urząd pracy rozliczał jednak wyłącznie doprowadzenie do zatrudnienia w pełnym wymiarze godzin na podstawie umowy o pracę lub umowy-zlecenia, o ile wynagrodzenie miesięczne spotyka się z minimalną krajową.

Przetarg ogłoszono 17 czerwca 2010 roku, program miał ruszyć w sierpniu tego roku i zakończyć się w końcu maja 2012 roku, trwając 18 miesięcy. Zgłosiło się jednak tylko dwóch oferentów i konkurs został unieważniony. Potencjalni kontrahenci mieli bowiem uwagi do przyjętych założeń. Wykazywali, że warunki przetargu nie dają szans na rentowność przedsięwzięcia. Kwestionowali również losowy sposób doboru grupy, który sprawiał, że nie można było przewidzieć, jakiego rodzaju bariery z wejściem na rynek pracy będą miały powierzone osoby. Pojawiły się również problemy natury formalnej. Po długiej dyskusji i zmianie niektórych elementów założeń konkursowych udało się go rozstrzygnąć na jesieni 2010 roku – wygrał Randstad, który rozpoczął realizację programu na przełomie 2010 i 2011 roku. Agencja deklarowała, że ma świadomość, że do interesu zapewne dołoży, była jednak zdeterminowana, by sprawdzić się w tak dużym projekcie realizowanym bezpośrednio z urzędem pracy. Rezultaty były mało imponujące: zatrudnienie do 12 miesięcy udało się zapewnić Randstadowi tylko w przypadku dwóch aktywizowanych osób (wskaźnik efektywności na poziomie 0,7%), podczas gdy PUP zaktywizował 20 osób (6,7%) – przy czym do dziś dyskusyjny pozostaje skład grup osób bezrobotnych, z którymi pracował zarówno urząd, jak i komercyjna agencja. Niektórzy eksperci oceniają, że warunki finansowe i organizacyjne projektu ustalono tak, by raz na zawsze udowodnić, że zlecanie podmiotom zewnętrznym się nie opłaci – zarówno sektorowi publicznemu, jak i operatorom. Oraz po to, by przekonać wszystkich zainteresowanych, że urzędy pracy są po prostu lepsze w dziedzinie aktywizacji zawodowej od instytucji niepublicznych. Inaczej mówiąc: by na zawsze zniechęcić do zlecania usług aktywizacyjnych poza PUP-y.

Łukasz Komuda,

Więcej na temat pilotażu „Nowe Horyzonty” pisaliśmy na naszym portalu tutaj.

 

KOMENTARZE (0) | DODAJ KOMENTARZ
WARTO PRZECZYTAĆ

Oprac. Łukasz Komuda, źr. GUS

FLEXICURITY | STATYSTYKA | 24.03.2017 „Mamy rynek pracownika” słyszymy każdego dnia z mediów. Niby konsumenci i pracownicy mają swoje lata tłuste, ale większość z nas jakoś tego nie odczuwa. Cóż, polski rynek pracy tylko z pozoru jest w znakomitej kondycji. Fundamentalne problemy pozostają na nim nierozwiązane. Ponieważ zmierzenie się z nimi wymaga polityki obliczonej na wiele kadencji sejmowych i kompleksowe, systemowe działanie … (więcej >)